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COMENTARIO A LEGISLACIÓN

A solicitud del Ministro de Justicia y Derechos Humanos, Dr. Vanossi 

Dictamen 

Anteproyecto de Ley de los Pueblos Aborígenes de la República Argentina presentada por la Dra. Teodora Zamudio

Viene a mi consideración el proyecto de “Ley de los pueblos o naciones aborígenes de la República Argentina” a efectos de que me expida, desde la perspectiva del derecho tributario, sobre la viabilidad de establecer exenciones impositivas y/o un tratamiento diferencial.

Al respecto, debo recordar que el tributo no se agota en una función recaudatoria sino que, en cuanto institución constitucional, tiene un papel que cumplir al servicio del programa y los principios constitucionales. Como tiene dicho el Tribunal Constitucional español (STC 37/1987), la función extrafiscal del sistema tributario no aparece explícitamente reconocida en la Constitución, pero dicha función puede derivarse directamente de aquellos preceptos constitucionales en los que se establecen principios rectores de política social y económica, dado que tanto el sistema tributario como cada figura tributaria concreta forman parte de los instrumentos de que dispone el Estado para la consecución de los fines económicos y sociales constitucionalmente ordenados.

Cabe destacar que cuando el art. 16 de la Constitución Nacional, establece que “la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”, ello debe ser entendido en el sentido del derecho de todos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias... no es pues, la nivelación absoluta de los hombres, lo que se ha proclamado, aspiración quimérica y contraria a la naturaleza humana, sino su igualdad relativa, propiciada por una legislación tendiente a protección en lo posible de las desigualdades naturales. (Fallos 151:359, entre muchos otros.)

Se desprende, pues, que la igualdad en materia tributaria como igualdad relativa, lleva implícita la facultad del legislador de crear categorías de contribuyentes. En este sentido, cabe analizar la razonabilidad selectiva, para juzgar si las distinciones, clasificaciones o categorías obedecen a motivaciones sustantivas o si, por el contrario, establecen distinciones con el fin de hostilizar o favorecer arbitrariamente a determinadas personas o clases.

El constituyente, en la reforma de 1994, ha contemplado explícitamente en el art. 75, inc.17 a los puebles indígenas argentinos estableciendo mandatos para el legislador ordinario. La especial consideración que ha de tener con respecto a lo pueblos indígenas surge de la propia Constitución como una forma de integrarlos a la comunidad, por lo cual, el trato que se les brinde tiene sustento constitucional, siendo el tributo una de las tantas herramientas al alcance del legislador para la consecución de los objetivos de nuestra ley fundamental.

A ello cabe agregar que el contenido de la igualdad, en nuestros días, deja ser entendido en un sentido meramente formal sino que se busca la igualdad de hecho, para que todas las personas se encuentren en posibilidad de gozar efectivamente de los derechos consagrados en la Constitución; de allí la atribución establecida el art. 75 inc. 23 referida a las acciones positivas como una forma de garantizar la igualdad real de oportunidades.

Por ello, una interpretación sistemática de nuestra carta magna, teniendo en cuenta su clara evolución hacia el constitucionalismo social luego de la reforma, que contemple los contenidos de otras normas y supere, por ende, una interpretación parcelada, demuestra que no existe óbice constitucional.

Todo lo expuesto debe relacionarse con la facultad establecida en el art. 75, inc. 18 de la Constitución, mediante la cual se faculta al Congreso nacional a otorgar “concesiones temporales de privilegios y recompensas de estimulo”. De conformidad con la inveterada doctrina que la Corte Suprema de nuestro país mantiene desde antiguo al respecto (fallos 68-227), el Congreso Nacional puede otorgar exenciones que comprendan incluso tributos provinciales y municipales ya que, a criterio del Tribunal, de lo contrario las provincias haciendo uso de la facultad de imponer, podrían llegar a hacer imposible la realización de las concesiones y el goce de los beneficios que el Congreso acordara. El alcance, a mi entender, de la facultad del Congreso de la Nación para eximir el pago de tributos locales debe interpretarse en forma restrictiva, o sea, solo debe admitirse en la medida que el ejercicio de los poderes impositivos locales interfiera, menoscabe o impida la consecución de los fines tenidos en mira por el legislador nacional.

Sin perjuicio de lo expuesto, y habida cuenta de que el art. 75, inc. 17 establece el carácter concurrente de la atribución establecida, considero apropiado a efectos de mantener incólume las facultades impositivas provinciales que la exención no comprenda tributos provinciales ni municipales salvo que medie una ley provincial de adhesión.

El proyecto contempla la exención  de los recursos que compongan el patrimonio del Pueblo o Nación y su explotación con una serie de requisitos. En lo que respecta al sistema impositivo vigente, la exención podría abarcar, según surja de su texto definitivo, en al ámbito nacional, a los impuestos a las Ganancias, a los Bienes Personales y al Valor Agregado (I.V.A).

Por su parte, en el ámbito provincial, con la salvedad realizada anteriormente, se podría contemplar exenciones o alícuotas diferenciadas menores en los impuesto a los Ingresos Brutos, Inmobiliario o Contribución Territorial e impuesto de Sellos.

Finalmente, en el plano municipal, si el Pueblo o Nación aborigen, se ubicara en un ejido o partido municipal, se podrían conceder exenciones o reducciones de alícuotas sobre tasas u otros derechos. En relación con las llamadas tasas de registro: la exención podría abarcar tato a las nacionales, como a las provinciales o municipales (también, en este último caso, los derechos de oficina o tasas administrativas) siguiendo los lineamientos descriptos precedentemente.

Que, desde la perspectiva analizada, recordando que la institución tributaria no debe estar al servicio de sus fines específicos, sino esencialmente al servicio de los fines y objetivos constitucionales, y que el alcance atribuible a una norma debe derivar de una armonización sistemática con el resto del ordenamiento, es que soy de la opinión de la viabilidad del proyecto.-

Buenos Aires,  junio de 2002.                                          

Esteban Juan Urresti.

Profesor de la Universidad de Buenos Aires. Director de la carrera de especialización en Derecho Tributario. Vocal del Tribunal Fiscal de la Nación.